쟁점2

 

근골격계질환 불승인의 이유?

 

 

근골격계질환 불승인 사유

 

(2006.1.1-2008.6.30)

(2008.7.1-2010.11.30)

비율

비율

기존질환 또는 퇴행성 질환

3,782

68.6 %

5,748

65.1 %

신체부담 작업에 해당하지 않음

1,715

31.1 %

3,069

34.8 %

근로자 비해당

12

0.2 %

7

0.1 %

적용제외 사업장

4

0.1 %

2

0.0 %

1. 근골격계질환 불승인 사유는?

 

1) 질판위 심의 과정에서 불승인 이유

 

기존 질환 또는 퇴행성 질환

근로복지공단은 진단을 받은 시점 이전에, 산재 신청한 부위 혹은 진단명과 유사한 질병을 앓았었는지 조사한다. , ‘기존 질환인지 아닌지를 확인하는 것이다. 근골격계질환은 설사 기존 질환이 있었다고 하더라도, 업무상 사유로 인해 자연경과 이상의 속도로 악화되었다면 산재로 인정하는 것이 옳지만, 기존질환이 있다면 업무부담도가 매우 심하지 않는 경우, 대부분 불승인하는 것이다.

 

또한 MRI 영상상 혹은 관절경 상, 퇴행성 소견을 보이면 불승인 한다. MRI 영상으로 볼 때, 골극(뼈 돌기)이 형성되었거나, 상병 부위가 전체적으로 검게 보이고 관절 간의 간격이 좁아졌거나, 파열된 부분의 음영이 어둡다거나, 관절경의 사진상 파열 부위가 깨끗(?)하지 않다는 등의 이유로 퇴행성처분을 내린다. 퇴행성 일 경우에는, ‘업무 부담혹은 업무 관련성자체를 따지지 않는다.

 

신체 부담 작업에 해당하지 않음

산재를 신청한 상병(진단명)’이 확인된다면, 기존질환인지 여부 확인 퇴행성인지 확인 한 후, 해당 절차를 모두 통과하면, ‘업무 부담 정도를 살핀다.

상병이 확인된다고 하더라도, ‘업무 부담이 적다고 하면 역시나 기존 질환은 없었다고 하더라도, 자연 경과적으로 발생한 질병으로 불승인 된다.

 

상병명 자체가 틀리거나 확인되지 않는 경우

한국의 건강보험체계는 행위별 수가제이다. 어떤 의학적 처치를 하지 않으면, 수가를 받을 수 없는 것이다. 예를 들어, 감기로 내원 했을 때, 주사, 약물, 검사 등의 행위를 하지 않으면 보험으로부터 수가를 받지 못한다. “이 정도 감기로는 약 먹지 않아도 됩니다. 오히려 몸에 해로워요라는 착하고 정직한 의사는 돈을 벌 수 없는 구조다. 그 반대는, 촉진이나 문진 없이 무조건 검사(MRI )’을 하고 진단명을 내리고 시술, 수술등 이른바 처치를 한다. 이른바 과잉진료다.

 

이 과잉진료의 폐해는, 산재 노동자에게도 나타난다. 굳이 처치(수술)를 하지 않아도 되는 경우에도, 처치(수술)를 하는 것이다. 이럴 경우, 질판위는 상병명(진단명)을 확인할 수 없다고 불승인 처분을 내린다.

상병명이 틀린 경우는, 질판위 자체적으로 상병명을 변경하여 승인하는 경우도 있다. 보통 추간판 탈출증이 아니라 염좌로 변경하여 승인 하는 경우가 대부분이다. 또는 재해자에게 상병명이 틀렸음을 알려주고 다른 진단명으로 신청할 수 있도록 안내하는 것을 전제로 불승인 처분을 한다.

* 그나마, 민주노총 추천 질판위원이 심의한 후 승인률은 약간 높아졌다.

질판위는 노동계, 경영계, 공단이 각각 추천한 위원으로 구성되어 운영한다. 기존까지는, 노동계는 한국노총이 추천한 위원으로 구성되어 있었고 그 비중도 1/6로 매우 적었다. 201210월경부터 민주노총이 추천하는 위원이 질판위 심의에 참여했고, 전체 위원 중 노동계의 비율도 1/3로 늘렸다. 그 결과, 20121분기와 민주노총 추천 질판위원이 활동한 20131분기를 비교해 볼 때, 승인률이 다소 증가했다.

 

* 지역별, 업무상질병 인정률(민주노총 추천 질판위원 참여 전, )

* 질환별, 업무상질병 인정률(민주노총 추천 질판위원 참여 전, )

 

 

2) 질판위 심의 전 불승인 이유

 

전문적이고 상식적인 현장 재해 조사부재

2010년 업무상 질병에 대한 현장 재해 조사는 10건 중 단 2(18%)만 실시가 됐다. 산재보험 혜택을 누리고자 하는 노동자에게 산재임을 증명하는 입증 책임을 부여한 상태에서, 근로복지공단이 현장 재해 조사를 나가는 것은 아주 기본적인 조치임에도 불구하고 전혀 진행되지 않고 있다.

 

입증 수준을 의학적, 과학적수준까지 요구하고 있는 기준 자체도 문제이지만, 해당 자료에 대한 접근권 자체가 없는 노동자에게 그것을 요구하는 것도 매우 문제이기 때문에, 업무상 질병에 대해선 근로복지공단이 전문적이고 공정한 재해 조사를 나가는 것은 기본적인 조치이다. 하지만, 통계가 보여주듯이, 18%만이 진행되며, 그만큼 불승인률이 높아질 수밖에 없다.

 

그나마 진행되는 18%의 현장조사 과정에서도, 얼마나 전문적이고 공정한 조사가 이뤄지는지는 믿을 수 없다. 근로복지공단 직원 중, 업무상질병에 대한 전문적인 조사가 가능한 인력은 전국에 불과 20명 미만이다. 전문가도 부족한 상태이지만, 재해 조사시에 사용하는 시트(조사표)도 엉터리인 것도 문제이다. 또 하나는 현장 조사시에, ‘재해자가 얼마나 참여하는냐, ‘재해자가 사업주의 눈치를 안 보고 실제 자기가 한 작업내용 및 작업량에 대해서 진술 할 수 있느냐, 재해자의 주장에 동의하는 사업주가 얼마나 있느냐 등도 따져봐야 할 문제다.

근골격계질환 재해조사 및 시트의 문제점

 

작업 이력에 따른 종합적인 조사 미진행

* 근골격계재해조사 시트 일부분

연번

상황 발생일

부서명

공정/작업명

1

년 월 입사

 

 

2

년 월 전환배치

 

 

3

년 월 전환배치

 

 

4

년 월 전환배치

 

 

총 작업이력 년 개월

* 부서와 공정/작업명을 아주 간단히 파악하나, 각 공정별 부담도 및 업무관련성에 대해 종합적인 평가는 않함.

산재보험은 직업력을 따진다. 사회보험으로서, 재해가 발생한 시점(진단을 받은 시점)에 해당하는 회사에서 한 작업만을 원인으로 보지 않는 것이다. 근골격계질환 역시, 수 개월~ 수 십년에 걸쳐서 작업한 직업력에 대한 평가는 반드시 필요하다. 하지만, 근로복지공단의 재해조사는 현실적으로 해당 직업력에 대한 종합적인 평가를 하지 않는다.

 

더구나 현재처럼 고용이 불안정하여, 직장을 자주 이직하고 1개 기업의 근속기간이 짧은 것이 경향인 상황에서는 더더욱 직업력에 대한 평가가 중요하다. 이는, 비정규직의 불승인이 높아지는 원인으로 작용한다.

 

더 심한 경우는, 건설 일용직, 식당 등의 자영업 근무지에서 일하는 경우이다. 근로복지공단은 고용보험, 건강보험 등의 공식적인 자료를 통해서 직업력이 확인되지 않으면, 대부분 인정하지 않는다. 최소한 재직증명서, 수첩에 언제 어디서 며칠 일했는지를 적어놓고 해당 기간 동안 받은 임금은 통장으로 받고 기록하는 것이 필요하다.

 

위험요인 및 노출 부담에 대한 기준이 모호하고 사실상 기준이 없다.

* 근골격계재해조사 시트 일부분

작업

주기

거의 매일 수행하는 작업

주당 ( )일 정도 수행하는 작업

월당 ( )일 정도 수행하는 작업

년간 ( )일 정도 수행하는 작업

계절적 작업으로 연간 ( )일 정도 수행하는 작업

부위

위험요인

노출비중 평가

허리

허리를 숙이거나 젖히거나 튼 상태의 작업

거의없음

 

중량물 들기 작업시 무게

kg

일일 2시간 이내

 

중량물 작업의 시간당 횟수

일일 2~4시간

 

비고

 

일일 4시간 이상

 

* 어깨, , 무릎, 아래팔/팔꿈치, /손목 부위별로, 위험요인(자세, 각도, 부담 등)과 노출시간을 각각 조사하고 작업내용 분석결과1단계(업무부담 없음) ~ 5단계(매우 부담됨)로 평가한다.

 

허리 부위의 부담이 되는 요인은, ‘구부리기, ()로 젖히기, 비틀기, 해당 자세로 고정한채 유지하기, 중량물, 전신진동, 좌식자세 등이 있고 해당 작업을 ‘1일 몇 시간하는지, ‘몇 년 동안 노출됐는지 등을 살핀다. 해당 과정에서, 구부리거나 젖히는 자세의 각도에 따라서 부담도는 다르다. 중량물의 무게에 따라서도 부담도는 다르다. 또한 불편한 자세와 중량물 혹은 진동이 결합하여 복합적으로 영향을 미칠 때 그 부담 역시 다르다.

 

하지만, 근로복지공단의 재해 조사 시트는, 각 위험요인을 아주 모호하게 기입하도록 되어 있고, 허리를 구부리는 각도(30, 45, 90도 등등)에 따라서 부담도를 다르게 평가 및 기입하도록 되어 있지 않다. , 30도 구부리면 부담도 중’ 60도 이상이면 부담도 상이런 식의 기준과 평가가 없는 것이다.

 

또한 자세의 부담도는 낮더라도, 해당 자세를 하루 종일 연속해서작업하거나 많은 시간 노출되면 그 부담도는 당연히 증가하지만 그런 것에 대한 평가도 하지 않는다. 어렸을 때 손을 머리 위로 들고 벌을 설 때, 쉬지 않고 30분 연속해서 벌을 서는 것과 5분에 5분 쉬고 60분 동안 5분씩 나눠서 30분 벌을 서는 것의 부담이 다른 것과 같다.

재해 조사의 내용종합적인 평가가 연계되어 있지 않다.

* 근골격계재해조사 시트 일부분

전문가

평가

위험 신체부위 손목 팔꿈치 어깨 허리 다리

업무 부담 정도 [ ]

매우 부담됨

어느 정도 부담됨

업무부담 정도가 1/2정도임

어느 정도 부담 없음

거의 부담 없음

사유 :

각 신체부위별 위험요인노출 비중에 대해서 각각 기입하고, 종합적인 평가로 매우 부담됨’ ~ ‘ 거의 부담 없음으로 5단계 평가를 한다. 문제는 각 신체 부위의 위험요인과 노출비중의 내용종합 평가가 연계되어 있지 않은 것이다.

 

, 예를 들어서 자세의 부담은 상’, ‘중량물 취급으로 인한 부담은 중’ , ‘4시간 이상 노출로 노출 부담은 상이라고 한다면 그에 따라 종합적인 평가도 부담도 상으로 평가되어야 하지만, 그렇지 않은 것이다. 재해 조사의 결과 부담도가 이라고 하더라도, 근로복지공단의 자문 의사가 자의적으로 부담도 하라고 평가할 수 있는 것이다.

 

심지어, 질판위의 심의안(심의 자료)에는 신체 부위별 부담의 구체적인 내용은 기술되어 있지 않고, 종합 평가인 매우 부담됨’ ~ ‘ 거의 부담 없음1~5단계의 점수만 기술되어 있으므로, 재해 조사의 결과와 상관없이 자문 의사의 주관적인 판단에 따라서 업무 부담도가 정해지는 것이다. 결과적으로 단계, 단계에 해당하지 않으면 업무 부담은 낮다고 보게 되는 것이다.

 

또한, 1단계(업무부담 없음) ~ 5단계(매우 부담됨)의 평가 척도에서, ‘업무 부담이 1/2정도임의 값이 저평가 되어 있다. 부실한 재해 조사에 기반하여, ‘부담도가 높다고 표현하기 애매할 때 으로 평가하는 것이다. 1차로 부실한 조사를 했고, 업무 부담의 대한 평가를 명확하게 하지 못 할 경우에, 면피용으로 체크하는 점수 인 것이다.

 

재해자가 제출하는 부실한 서류

공단이 현장조사를 나가는 경우도 18%에 불과했다. 심지어 해당 조사도 전문적이고 공정하지도 않다. 재해 조사의 조사표(시트)도 부실하다. 질판위원에게는 재해자가 제출하는 서류는 질판위원에게 제공되지도 않는다.

 

이런 상황에서, 재해자가 제출하는 서류 조차도 부실하다면, 승인되는 가능성은 점점 낮아지는 것이다. 노동조합이 있다면 노동조합 및 대의원 등과 서류 준비를 함께 하는 것이 필요하고 노동조합이 없다면 산업재해 상담 단체 또는 민주노총 상담실과 상담하여 진행하는 것이 필요하다.

 

공단이 사업주가 제출한 문답서를 재해자에게 보여주지 않는다.

산업재해보상보험법(이하 산재법’)상 재해자가 제출한 서류의 내용을 인정하지 않는, 즉 반박하는 내용을 사업주가 제출하는 경우에는, 근로복지공단은 재해자에게 해당 사업주의 의견(문답서)’을 보여주어야 한다. 해당 문답서의 내용을 반박할 수 있는 기회를 제공해야하는 것이다. 입증책임을 재해자에게 부과해놓고, 해당 입증 서류를 반박하는 의견이 있을 경우에 알려주는 것이 당연한데도 공단은 재해자에게 알려주지 않는 경우가 대부분이다.

 

이럴 경우, 공단은 사업주와 재해자의 주장이 다른 쟁점사실 관계로 구분하여 심의 자료를 구성하는 것이 보통이나, 문제는 공단의 사업주의 얘기를 더 많이 듣는다는 것이다. 더구나, 사업주가 주장한 내용에 대해서 재해자가 주장하는 내용이 없다면, ‘사업주 의견 자체가 사실이 되는 것이다.

 

3) 질판위 운영상의 불승인 이유

 

재해자가 제출한 모든 자료를 제출하지 않는다.

재해자에게 입증 책임을 부과하고 근로복지공단이 부실하지만 재해 조사를 한다. 조사 과정에서 보험가입자(사업주)의 의견을 듣는다. 모든 자료를 종합하여, 근로복지공단이 재해조사서를 만들고 질판위에 사건을 이관한다. 질판위는 재해 조사서를 근거로 하여, ‘심의안(심의 자료)’를 만든다.

 

재해자가 10, 20, 100장의 자료를 낸다고 하더라도, ‘재해조사서로 축소되고 다시 심의안으로 축소가 된다. 질판위 위원들이 최종적으로 검토하는 자료는 심의안자료 달랑 2~4 쪽 짜리 자료다. 해당 자료는 사업주의 의견사실로 기술된 경우가 허다하다. 재해자가 제출한 자료, 사업주가 제출한 자료, 공단이 조사한 자료 일체를 질판위 심의하기 전에 제출하지 않는 것은 즉시 개선되어야 할 문제이다.

 

여전히 임상의사 중심적인 심의 운영

통상의 질판위는 위원은 임상의사(신경외과, 정형외과 등) 3~4, 직업환경의사(인간공학, 산업위생 포함) 2, 법률전문가 0~1명 등 6명으로 이뤄진다. 6명의 위원과 1명의 위원장 총 7명이 심의를 진행하며, 2~3시간 동안 15~20건의 사건을 심의한다.

 

심의의 순서는, 공단 직원의 재해의 경위 및 쟁점을 간단히 안내하고 임상의가 재해자가 신청한 상병(진단명)’이 확인되는지 아닌지 검토하며 업무로 올 수 있는 병인지 아닌지의견을 낸다. 그 후에, 직업환경의사 및 인간공학자가 업무 부담도 및 업무관련성에 대한 의견을 제시한다. 이 과정에서, 임상의가 상병명이 확인되지 않는다라거나 해당 상병은 직업으로 올 수 없다’ , ‘해당 상병은 퇴행성 질환이다라고 하면 거의 대부분 업무 관련성을 다투지 않고 불승인 처분을 받게 된다. 임상의 중심의 의학적 판단에 의한 산재 인정 기준을 바꿔야 하는 문제이다. ‘의학적 기준에서 사회적 혹은 법적 기준으로 바꾸는 것과, ‘임상의학적 기준에서 직업환경의학적 기준으로 바꾸는 것이 필요한 것이다.